——由人民法院对国有资产裁决引发的几点思考

                                                                                                        考核分配科  彭 志 勇

 

提要：《中华人民共和国企业国有资产法》在2009年5月1日颁布实施，是维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展，是一部专门保护企业国有资产的法律，且不违背《民事诉讼法》作为一般法的规定，可视为“特别法”，按照“特别法优于一般法”原则，“特别法”有特别规定的，优先运用“特别法”的规定，因此各级人民法院在司法裁决中在涉及国有资产案件中，应优先使用《企业国有资产法》的相关规定。目前，随着市场经济改革逐步深入，国有资产涉诉案件呈高发趋势，就涉及到企业国有资产案例而言，《企业国有资产法》作为国有资产监督管理的当家法，在2009年5月1日颁布实施到现在不到四年，要做到深入人心还需要国资监管人及社会各界的共同推进，深入人心特别是深入执法人和国有资产监管人及相关利益人人心尤为重要。涉诉国有资产案例中产生忽视《企业国有资产法》，不考虑到国有资产相对一般资产的特殊性，自行认定中介机构和拍卖价格的情况，应该引起各行各界的高度关注及深思。

研究当前形势下司法权与行政权的分工与合作是对社会主义法制体系有效运作理论的具体化，是法治理论研究的发展和延伸，有助于推进和完善司法体系与行政监督的理论研究。提升司法效果与地方政府职能部门的监督实效，有利于加快推进地方政府和司法机关的工作的监督纳入法治轨道；有利于完善监督的自我调整机制，使各监督部门信息灵敏、渠道畅通；有利于全流程监督权力范围、行使程序、行使结果，减少行政行为中可能出现的失误，避免错误决策给社会带来负面影响，防止行政权力异化都具有重要的现实意义。

 

关键词:国有资产；司法权；行政权；思考。

 

案例一：2000年9月，由于工商体制改革，市工商局将其管辖的所有市场连同1260万元贷款债务移交给了新成立的湘潭市市场服务中心。在移交的同时，市工商局、市场服务中心和贷款部门中国建设银行湘潭市雨湖支行针对银行贷款转据工作开会并形成会议纪要，三方同意由市场服务中心向建行雨湖支行重新立一份1260万元的借据、并由市财政局下拨的“两费”分成款归还贷款本息，借款期限至2003年12月19日，另，2000年12月20日，银企双方签订《抵押合同》，约定湘潭市市场服务中心以其湘潭市民主路农贸市场为其债务提供抵押担保。

市财政只在2002年5月拨付了80万元，市场服务中心在此基础上共筹措了1836118.79元用于归还贷款利息，无力偿还贷款本金。为了能按时还贷，市场服务中心和建行雨湖分行于2003年先后三次书面请示市人民政府要求财政按规定及时拨付两费”分成款，但均无结果，建行湘潭市雨湖支行将上述债权转让给了中国信达资产管理公司长沙办事处，2004年11月29日，中国信达资产管理公司长沙办事处又将上述债权转让给了中国东方资产管理公司长沙办事处。中国东方资产管理公司长沙办事处于2008年7月17日向雨湖区法院提起上诉，诉称截止2008年7月15日，湘潭市市场服务中心尚欠中国东方资产管理公司长沙办事处本金1260万元及利息5612463.02元。

雨湖区法院于2008年11月8日作出判决，判令被告湘潭市市场服务中心支付原告中国东方资产管理公司长沙办事处本金1260万元，和截止至2008年7月15日的利息5612463.02元，合计18212463.02元，以及从2008年7月15日起至本判决生效之日按合同规定应当支付的利息。因市场服务中心无力偿还，雨湖区法院下达了（2009）雨执字174号执行裁定书，函告市国资委、市商务局，拟委托拍卖处置市场服务中心名下位于湘潭市雨湖区云塘街道杉树巷建设北路213号房地产（老布市），由湘潭市价格认定中心出具《价格鉴定结论书》，将鉴定的价格降价20﹪作为拍卖的底价委托中介机构拍卖。湘潭市国资委对法院的裁决提出了异议，该案涉诉国有资产处置最终纳入国有资产处置程序进行。

案例二：湘潭市木材公司成立于上世纪50年代,现为特困森工企业,隶属于湘潭市林业局管理。自1992年始，湘潭市木材公司因生产经营所需，多次向债权银行工行湘潭市分行借款。2003年5月份，工行湘潭市分行资产风险经营管理中心与湘潭市木材公司签订了还贷协议，协议载明：至2003年5月末，湘潭市木材公司欠中国工商银行湘潭市分行板塘支行贷款本金壹佰捌拾万元，利息壹佰壹拾柒万元，2003年4月1日板塘支行将上述贷款委托甲方清收转化，考虑到湘潭市木材公司的实际经营困难，经双方协商达成如下还贷协议：1、湘潭市木材公司同意用商用房产偿还贷款，并委托工行湘潭市分行资产风险经营管理中心全权处置；2、出让房产位于湘潭市潭邵路39号市木材公司临街综合楼西头，两层结构，面积约为350平方米。一楼自西起五个门面，垂直延升至贰楼；3、工行湘潭市分行资产风险经营管理中心将上述房产处置后，湘潭市木材公司剩余贷款及欠息按国家有关不良贷款处置政策办理，符合国家贷款处置优惠政策，工行湘潭市分行资产风险经营管理中心为湘潭市木材公司申报剥离或核销。协议签订后，甲方依协议将其所有的临街综合楼中面积325．81平方米的房产以40万元价格转让给了他人，并将40万元转让款用于归还了其所欠银行贷款。事后，中国工商银行湘潭市板塘支行分别于2003年12月31日、2004年12月31日、2005年2月28日先后三次向乙方送达了中国工商银行催收逾期贷款本息通知书，催收贷款本金均为140万元，利息分别为1 324 897．21元、1541 870．09、1 580000．03元，湘潭市木材公司均在通知书上加盖了公章。

2005年7月20日，中国工商银行湖南省分行将该笔贷款的债权转让给了长城公司，双方并于2005年10月8日在湖南日报上发布了债权转让通知暨债务催收联合公告。后长城公司分别于2007年9月18日和2009年9月16日就该笔贷款在湖南日报上发布了债权催收公告。2010年2月20日，长城公司通过公证向国资委送达了《关于对湘潭市木材公司债权实施债权转让的通知函》，表明其将对其拥有的湘潭市木材公司的债权对外公开拍卖。

收到通知函后，我们对湘潭市木材公司债务发生情况进行了全面了解，于2010年3月10日下达了《关于湘潭市木材公司务必做好债务化解的函》（潭国资[2010]11号）, 并派人与湘潭市林业局衔接，基于综合证据对公司不利情况，要求资产占用相关方高度重视、化解债务。由于债务产生过程情况复杂，以及对相关法律文书的误解，湘潭市木材公司认为债务已经了结，对债权方的偿债要求不予理睬。

2010年6月2日，自然人宾××通过拍卖取得该笔贷款的债权，并于2010年6月7日与长城公司签订了债权转让协议，2010年6月8日双方在三湘都市报发布了债权转移及催收公告，该公告载明长城公司将其拥有的湘潭市木材公司债权总额4133 357．51；(其中本金140万元，利息2733357．51)转让给宾××等事宜。原告宾××取得债权后，遂于2010年6月11日向湘潭市中级人民法院提起诉讼。湘潭市中级人民法院于2010年8月30日作出（2010）潭中民二初字第12号民事判决，判令湘潭市木材公司给付原告宾××347万元（含诉讼费用36896元）。湘潭市木材公司不服一审判决，向湖南省高院提起上诉，湖南省高院维持原判，公司又向国家最高院提起了申诉。我们认真收集和研究相关资料，根据《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国企业国有资产法》等相关法律法规，致函国家最高院和省高院，就本案判决在事实、诉讼主体的认定及判决结果等几方面提出了异议，得到了国家最高院的采信，于2011年5月16日下达了《中华人民共和国最高人民法院民事裁定书》（[2011]民申字第213号）,指令湖南省高院再审本案,再审期间中止原判决的执行。

近年来，国有企业因历史原因形成的不良贷款由此而引发的纠纷越来越多，国有资产流失的案子也时有发生，不仅严重制约了国有企业的经营和发展，还在社会上造成了严重的不良影。雨湖区法院依照《民事诉讼法》对本案进行判决及执行裁定，符合司法惯例，但在《企业国有资产法》颁布的法律背景下我有不同的看法。

我国现行宪法第3条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。”我认为，我国的国家权力只是人大领导下的权力分工，而不是权力分立。通常用语中，与“分工”紧密联系的是“合作”，而与“分立”相提并论的才是“制衡”。司法权与行政权之间“分工合作”关系的定位是我国人民民主专政政体和中国特色社会主义法制建设的自然延伸，因为在人民民主专政的体制之下，行政机关和审判机关都是国家的专政机关，有着共同的专政对象和专政目标，强调在权力分工的同时加强合作势在必然。这就意味着司法执行权不能简单地独立于行政审批权之外，司法执行权应当尊重行政审批权，不能替代、越位。虽然《行政诉讼法》赋予了人民法院对行政机关的具体行政行为司法审查权，但这也并不意味着司法权可以凌驾于行政权之上。即使行政机关的具体行政行为有错误，法院也仅仅有权撤销该具体行政行为，而不能代替其做出具体行政行为。

（1）、必须要先经过有批准权的行政机关批准。

《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国资委3号令)是《企业国有资产法》的配套法规，具有法律效力， 也应优先适用。根据其第四章第二十五条“国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让，其中，转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准”。《中华人民共和国拍卖法》第八条明确规定：“依照法律或者按照国务院规定需经审批才能转让的物品或者财产权利，在拍卖前，应当依法办理审批手续”。就国有资产的房屋和土地而言，《中华人民共和国城市房地产管理法》第39条则明确规定了“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批” 。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44、45条也明确规定划拨土地使用权转让、出租等，必须经有批准权的人民政府批准，也就是说，以划拨方式取得的土地使用权在进行拍卖前，应当依法办理审批手续，报经有批准权的人民政府批准。《湖南省城镇划拨土地使用权管理条例》第5条规定“划拨土地使用权或者连同地上建筑物和其他附着物依法需要转让的，应当报市、县人民政府批准”。上述条例第7条规定“转让划拨土地使用权办理出让手续，土地使用者应当持有国有土地使用证、地上建筑物和其他附着物所有权证以及与受让方签订的转让意向书，向有批准权的人民政府的土地管理部门提出书面申请”。因此各级法院在拍卖国有资产包括划拨土地和房屋时，必须办理法定的审批手续。

（2）、国有资产的处置必须进行评估，且评估必须符合法定程序。

《企业国有产权转让管理暂行办法》第三章第十二条“转让所出资企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，由同级国有资产监督管理机构组织进行清产核资”及第十三条“在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估，评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据，在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行”。 《国有资产评估管理办法施行细则》第21条明确规定：“国有土地使用权价值的评估和国有房产价值的评估，都应纳入《国有资产评估管理办法》的管理范围”。1996年11月22日国家国有资产管理局以国资办发[1996]55号文件：“关于转发湖南省国有资产管理局、湖南省高级人民法院《关于人民法院裁定拍卖变更国有资产时必须进行资产评估的通知》规定：人民法院裁定拍卖国有资产必须依照严格的程序办理。”湘国资评字[1996]84号通知第二条规定：“……受委托资产评估机构进行资产评估后，应将资产评估结果报告书及有关送审材料报同级国有资产管理部门进行确认。同级国有资产管理部门应在收到报审材料后，在规定时间内尽快确认资产评估结果，并由受托资产评估机构将《资产评估结果确认通知书》送交受理案件的人民法院，以作为法院审理案件的资产评估的依据。”

因此，拍卖国有资产包括土地房屋必须要经过如下程序：（一）申请立项；（二）资产清查；（三）评定估算；（四）验证确认。人民法院裁定拍卖或变卖国有资产时必须进行资产评估，未经核准的评估报告不能作为法院审理案件及拍卖的资产评估依据。

（3）、划拨土地的拍卖应当由特定行政主管部门实施。

对划拨土地进行拍卖，实际上就是政府将原划拨的土地使用权收回另行出让，属于土地一级市场的转让行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第22条关于“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，划拨国有土地使用权重新出让的拍卖应当由市、县人民政府土地行政主管部门来组织实施，因此，有权对国有土地使用权出让进行拍卖的只能是市、县人民政府土地行政主管部门。本案中法院委托商业拍卖机构来执行应当由市、县人民政府土地行政主管部门执行的土地使用权出让拍卖，这显然违反法律程序。

（1）造成国有资产的流失：法院直接拍卖国有资产，而未经行政部门的确认批准，且未进入规定的交易中心进行交易，其自行组织的拍卖中往往伴有违法的评估行为，这容易导致低价处置国有资产，致使国有资产收益的直接或间接损失。

（2）影响人民法院的司法权威及执法公正：人民法院单方面行使司法权拍卖国有资产，如果相关管理部门认为该国有资产不具备法律规定处置的条件，不予以办理手续，则受让人无法办理权证过户手续，法院的法律文书得不到执行，这样必然影响法院的权威和公正执法。

（3）被非法利用谋取不当利益：尽管法律对国有资产的处置有着严格的限制性条件，但是法院极少审查这些条件是否具备就裁定拍卖国有资产，而相关管理部门在接到法院的执行协助通知书时，一般也不过问这些条件是否具备，因为即便是不符合出让条件，错也作法院。这种漏洞很可能被非法的利用，获取非法利益。

中国特色的国有资产监管体制需要不断的改革发展，它与社会主义市场经济体制的发展完善是相吻合的。虽然目前我市国有资产监管体制改革取得明显成效，但仍然存在各种问题，还需要市政府的大力扶持和社会各方面共同努力，确实推进我市国有资产监管体制的改革发展。

一是加大力度推进政企分开、政资分开，切实做到政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离。这是党的十六大和十六大以来多次强调的国资监管体制改革原则，这些原则有力促进了国有资产监管体制的完善。但是，由于体制原因和改革进程等诸多因素，我市仍有一批国有企业隶属政府部门主管，仍有相当部分的企业经营性国有资产没有授权国资机构监督。因而仍然不同程度地存在多头监管、出资人监督不到位、国资委党委无法履行职责等现象。这些现象不仅容易造成国有资产流失，更重要的是在一定程度上影响了整个国有企业和国资监管体制改革的进程。由于监管职能不到位，各种规章制度形同虚设，本应该在国有资产存续过程中合法有效的监管变成了事后收拾残局。所以，在当前和今后一个时期，需要加大经济体制和政治体制改革力度，进一步推进政企分开、政资分开，坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离，真正做到权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，落实和健全党委职能，为我市国资监管体制发展创造良好的环境。建立责、权、利相统一,管资产和管人、管事相结合的资产管理体制是对新时期国有资产监督管理工作的迫切要求，三者缺一不可。

二是建立健全国有资产监管法律体系。目前，我市国资监管法规体系已初步形成，仍需进一步抓紧健全。主要是：积极推进《企业国有资产法》的学习、宣传工作，使《企业国有资产法》深入人心，结合我市国有资产监管体制的改革方向，有利于加强国有资产的统一监管；围绕《公司法》规定，根据国有企业改革发展实际，抓紧研究完善配套的有关规章；根据《中华人民共和国物权法》、《证券法》、《反垄断法》、《预算法》等相关法律，规范国有资产的监督、管理和运营，使国有资产监管体制改革和国有资产监管法制体系与相关法律衔接更加紧密；进一步完善《企业国有资产监督管理暂行条例》的配套规章和规范性文件，确保国资监管工作依法有序进行。

结语：司法部门和行政部门之间要尽快明确相应的法律法规，加强合作，确实保证相关方的利益。虽然法院在执行资产处置时，其执行程序与国有资产处置程序大体相同，但是，《企业国有资产法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国资委3号令)对国有资产的处置有特别规定，应优先于《民事诉讼法》使用，必须要经过相关的行政机关批准，也只有这样才能办理出让手续。在处理司法执行权和行政审批权之间的关系问题上，行政审批权应该积极配合司法执行权开展工作，维护司法的公正和尊严是行政部门的职责所在，司法执行权不能排除行政审批权，而自行拍卖国有资产。未经行政机关批准、不按国有资产处置程序法院自行拍卖国有资产没有效力，如果人民法院关于执行国有资产的裁定，不符合法律规定国有资产处置的条件，相关的土地、房产管理部门应该拒绝办理相关的权属变更手续，确保国有资产不流失。

 

参考资料：

1、《中华人民共和国企业国有资产法》

2、《中华人民共和国公司法》

3、《中华人民共和国民事诉讼法》

4、《中华人民共和国行政诉讼法》

5、《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国资委3号令)

6、《中华人民共和国拍卖法》

7、《中华人民共和国城市房地产管理法》

8、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

9、《中华人民共和国土地管理法实施条例》